El 27 de noviembre del año 2020, la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Senado de la República, inopinadamente aprobó un dictamen por el que se reforman los artículos 20 y 34 y se adicionan los artículos 20 bis y 20 ter, todos de la Ley del Banco de México, en materia de captación de divisas.
La reciente propuesta pretende resolver dos problemas: El primero es la necesidad que tienen algunos bancos e instituciones financieras de repatriar el excedente de USD en efectivo que captan en México y que no pueden colocar en el propio país o con instituciones financieras de Estados Unidos. El segundo es conseguir mejores condiciones de intercambio para las llamadas remesas de bolsillo.
Como toda propuesta de política pública que se mueve dentro del mundo de lo posible, ésta debe considerar las siguientes circunstancias: procesos históricos, las políticas y regulaciones específicas del sistema financiero internacional, los riesgos de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo (LD/FT) -que de materializarse conducirían a la pérdida de soberanía sobre nuestras reservas internacionales-, y Las relaciones asimétricas entre los países y jurisdicciones que definen el statu quo.
El “Privilegio Exorbitante” y el Dilema de Triffin
La necesidad de repatriar dólares en efectivo hacia el país vecino obedece al proceso histórico que dio origen al actual sistema monetario internacional. Como es sabido, este sistema vincula las monedas extranjeras al dólar como moneda de referencia debido a que ese país emergió como el mayor acreedor internacional y la mayor potencia industrial del mundo después de las dos Guerras Mundiales.
Esta circunstancia ha conferido a esa nación un “privilegio exorbitante”, como bautizó Valéry Giscard d’Estaing, ministro de finanzas francés de los años sesenta, a la condición por la cual, entre otras múltiples ventajas para Estados Unidos, el resto del mundo debe pagar costos de transacción cuando cambian los dólares.
Se suele poner un ejemplo muy sencillo y práctico para ilustrar este privilegio: hoy en día, solo Estados Unidos pueden imprimir un billete de 100 dólares y comprar bienes por ese importe en cualquier otro país. Si el resto del mundo quiere ese billete de 100 dólares, tiene que producir bienes por ese valor.
Este privilegio lleva implícito un conflicto de interés económico conocido como el dilema de Triffin. El conflicto se presenta cuando Estados Unidos, al proveer la liquidez (dólares) para el funcionamiento de la economía mundial, provoca al mismo tiempo un desbalance (déficit) en su cuenta corriente. Este déficit es una deuda que debe pagarse o financiarse. El camino elegido ha sido financiar esa deuda a través de la emisión de bonos del Tesoro de los Estados Unidos. Como se advierte, el privilegio les ha alcanzado también para asumir deudas perpetuas al menor costo de mercado. ¿Alguien desconfía de los bonos del Tesoro? Hasta ahora nadie. Entonces el privilegio descansa en la confianza. ¿Cuánto durará el privilegio? Depende las siguientes condiciones: Mientras dure la prudencia en su manejo, mientras no se sustituya el actual arreglo por otro o, mientras no surja una moneda o un conjunto de monedas que disputen la hegemonía del dólar. El Euro va en ese sentido y ahí viene China.
Los excedentes de dólares en efectivo y su origen
A diferencia de los países “dolarizados”, cuando un banco o institución financiera establecido en México tiene dentro de sus líneas de negocio la compraventa de dólares, eventualmente tendrá excedentes. Los dólares americanos en tanto dinero fiduciario solo pueden redimirse ante quien los emite: la Reserva Federal de Estados Unidos. De ahí la necesidad de exportarlos.
Sin embargo, el proceso de exportación de dólares en efectivo hacia la Reserva Federal es casi tan complicado como la fabricación de una vacuna, y esto es así porque existe el riesgo de que parte de esos dólares provenga de actividades ilícitas. Esta preocupación estrechó la colaboración entre diversas agencias gubernamentales de México y Estados Unidos en la década pasada. Producto de esa colaboración se dio a conocer, en junio de 2010, un documento conocido como el ‘Estudio Binacional de Bienes Ilícitos’.
El estudio señaló que la venta de drogas en los Estados Unidos generaba entre 19 mil y 29 mil millones de dólares para los narcotraficantes mexicanos, quienes transportaban ilegalmente esos dólares hacia México a través de envíos hormiga. Se asumió que parte de esos montos terminaban siendo introducidos en bancos e instituciones financieras de México. Al final, las cifras de aquellos años identificaron que México estaba exportando hacia Estados Unidos un promedio de 14 mil millones de dólares cada año, sin que se pudieran explicar por las actividades generadoras de dólares en efectivo.
El gobierno mexicano identificó como principales actividades generadoras netas de dólares en efectivo aquellas que se vinculan a los flujos transfronterizos de personas como los turistas que viajan a México por negocios o placer, los residentes y visitantes de la franja fronteriza que realizan excursiones transfronterizas y actividades ligadas al comercio y otros servicios y, en menor medida, los migrantes que retornan al país de manera temporal o permanente que tren dólares en efectivo (remesas de bolsillo).
El papel de la banca corresponsal transfronteriza
Los riesgos arriba descritos asociados a la exportación de dólares tensaron la relación de los bancos locales con sus bancos corresponsales en Estados Unidos. En este punto es necesario hacer una breve digresión para explicar el papel decisivo que juega en el proceso de exportación la figura conocida en el medio financiero internacional como banca corresponsal transfronteriza. Esta figura también facilita el entendimiento de otro proceso vital para nuestra economía: la recepción de remesas.
Las relaciones de corresponsalía bancaria transfronteriza son acuerdos entre bancos ubicados en distintos países o jurisdicciones. En esta relación llamamos banco corresponsal (correspondent bank, en inglés) a quien mantiene depósitos que son propiedad de otro banco, al que llamamos respondiente o emisor (respondent bank en inglés). La misma cuenta bancaria se designa con los términos “vostro” (para el corresponsal) y “nostro” (para el respondiente), siguiendo la vieja tradición de los banqueros italianos de los siglos XIII y XIV que llamaban “nostro” al libro de contabilidad mantenido por el cliente y “vostro” al libro mayor en posesión del banco. Esta red internacional de acuerdos entre bancos conforma el sistema de pagos internacionales que hace posible el comercio entre las naciones (incluída la exportación de dólares), el pago o envío de remesas y la prestación de otros servicios como el turismo.
Básicamente la corresponsalía bancaria permite que un banco respondiente brinde mejores servicios a sus clientes al facilitarles operaciones en diferentes partes del mundo, utilizando los servicios del banco corresponsal para que gestione operaciones en su nombre en donde el banco respondiente no puede operar por cuenta propia. De esta manera los bancos corresponsales pueden, por cuenta y orden de sus representados, aceptar depósitos, transferir dinero y gestionar préstamos, entre otros servicios.
La banca corresponsal transfronteriza es la clave para entender el fucionamiento de las liquidaciones y compensaciones de los sistemas de pago internacionales. Sin esta figura no se puede completar el circuito de exportación de USD.
El GAFI, los estándares internacionales para combatir LD/FT y la cultura de la evaluación
Decíamos párrafos arriba que existe el riesgo de que parte de los recursos que circulan por el sistema financiero pueden tener un origen ilícito. Con independencia del delito de que se trate, la llave que permite el disfrute de los recursos obtenidos por la delincuencia organizada transnacional es el LD. También existe el riesgo de que los circuitos financieros sean abusados para financiar el terrorismo.
A partir del reconocimiento de que el crimen organizado transnacional consituye una de las mayores amenazas para los Estados, se creó en 1989 el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). El propósito del GAFI es crear políticas que ayuden a combatir el LD/FT. Esas políticas están plasmadas en 40 Recomendaciones que constituyen el estándar internacional para combatir el lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo y la proliferación de armas de destrución masiva. La existencia de estándares internacionales ha homologado en gran medida los regímenes jurídicos de los Estados Parte del GAFI en estas materias y, como consecuencia de ello, las obligaciones a las que están sujetos los bancos y otras instituciones financieras a nivel global.
El GAFI tiene otra tarea importante que ejecuta a través dos procesos básicos de evaluación de sus Recomendaciones: Los ejercicios de autoevaluación, y las evaluaciones mutuas. La primera se refiera a las respuestas de cada país respecto de la situación que guarda la aplicación de los criterios contenidos en las Recomendaciones. En la segunda se integra un equipo evaluador compuesto por especialistas de distintos países que viajan al país evaluado para entrevistarse con todos los involucrados en la materia para conocer las medidas referentes a la justicia penal, la cooperación internacional y el marco jurídico para los sujetos obligados y su efectiva aplicación. Una nota favorable le permite al país evaluado integrarse o mantenerse dentro del GAFI, porque ha demostrado que su sistema es efectivo. Lo contrario tiene consecuencias adversas para el país y su sistema financiero que se traducen, por lo menos, en un aumento considerable de sus costos transaccionales con el resto del mundo.
La primera línea de defensa
Los bancos y demás instituciones financieras están considerados como la primera linea de defensa en esta lucha. Esto los obliga a crear programas contra el LD/FT y Sanciones -el tema de las sanciones es de la mayor relevancia y se entenderá mas adelante- mediante el establecimiento de políticas, procedimientos y controles internos, designando funcionarios de cumplimiento, proporcionando capacitación de empleados y prueba de sus programas a través de auditorías independientes.
En esta tarea uno de los mayores desafíos que enfrentan, tanto las instituciones del sector financiero como las pertenecientes al sector real de la economía (Actividades Vulnerables), consiste en demostrar que poseen pleno conocimiento de sus riesgos (KYR por sus siglas en inglés). El conocimiento del cliente (KYC por sus siglas en inglés) ha quedado embebido en el KYR porque forma parte de éste, y esto es así porque el riesgo de LD/FT que enfrentan los sujetos obligados tiene múltiples vertientes, entre las que se reconocen: La base de clientes de la institución, los productos y servicios que ofrece a sus clientes, el volumen de transacciones que realiza, los canales -propios o de un tercero- a través de los cuales se puede tener acceso a sus productos y servicios y operar las transacciones, y las distintas geografías en las que tiene presencia u opera la institución por cuenta propia o través de un corresponsal.
Las instituciones con una adecuada evaluación de sus riesgos LD/FT y Sanciones -de preferencia conducida y avalada por despachos de expertos independientes- suelen tener un balance generador de valor entre su apetito de riesgo y el manejo profesional y adecuado de los mismos. Además, una evaluación profesional de riesgos permite a la institución asignar de forma más eficiente sus recursos y navegar de mejor manera los entornos regulatorios cada vez más exigentes.
Las relaciones asimétricas, el caso HSBC y el poder sancionador del gobierno de los Estados Unidos
¿Por qué el gobierno de los Estados Unidos puede sancionar al banco británico HSBC -el más grande de Europa- y obligarlo a pagar 1,900 millones de dólares?
Los argumentos expuestos líneas arriba nos conducen a una respuesta que ahora nos parece obvia: porque solo el gobierno de Estados Unidos tiene el poder y los instrumentos para hacerlo.
Merece la pena traer a escena algunos aspectos de aquella histórica sanción para dimensionar el poder y la eficacia de los instrumentos de coerción con los que cuenta la potencia hegemónica. Aunque en este caso llegaron tarde.
Cito al Subcomité de Investigaciones Permanentes del Senado estadounidense: “Entre 2007 y 2008, la filial de HSBC en México fue el más importante exportador de dólares a [su] filial de HSBC en Estados Unidos, enviando 7 mil millones de dólares en efectivo, superando a los más grandes bancos de México y otras filiales de HSBC en el mundo”. Considerando a sus filiales en Rusia y otros países, el banco aceptó 15 mil millones de dólares que podrían haberse infiltrado en el sistema financiero estadounidense provenientes del crimen organizado y del manejo de fondos de países sancionados por Estados Unidos como Irán, Siria, Arabia Saudita y Corea del Norte.
HSBC firmó un acuerdo con el gobierno de los Estados Unidos aceptando haber incumplido disposiciones contenidas en la Ley del Secreto Bancario -también conococida como Ley de Información sobre Transacciones Extranjeras y Monedas, que establece el marco regulatorio para que las instituciones financieras de los Estados Unidos ayuden a sus agencias gubernamentales a detectar y prevenir el lavado de dinero- y la Ley de Comercio con el Enemigo, promulgada en 1917 para restringir el comercio con países hostiles a los Estados Unidos.
Para ejecutar las sanciones que emanan de estas y otras leyes, el gobierno norteamericano cuenta con la Oficina de Control de Activos Extranjeros (Office of Foreign Assets Control, en inglés). Al margen de que algunos tribunales federales de Estados Unidos han propinado reveses a algunas confiscaciones ordenadas por la OFAC, su poder es inmenso: administra y aplica los programas de sanciones económicas contra países, empresas o individuos utilizando el bloqueo de activos y las restricciones comerciales.
Así fue como el banco local del mundo recibió una multa global, de no allanarse a la sanción quedaría fuera de los circuitos financieros internacionales y eventualmente se extinguiría.
Fin del periplo
El GAFI en su Recomendación 13, establece medidas de debida diligencia reforzada sobre los programas de prevención de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo (PLD/CFT) entre las instituciones que establecen relaciones de corresponsalía bancaria.
Las relaciones de corresponsalía bancaria entre México y Estados Unidos descansan sobre dos premisas: El apetito de riesgo de las instituciones financieras en Estados Unidos y la existencia de programas robustos de PLD/CFT y Sanciones entre las partes.
En el mundo real, para un banco mexicano, un programa robusto de PLD/CFT y Sanciones es la única posibilidad de mantener sus relaciones de corresponsalía bancaria.
Fallas en los programas de PLD/CFT y Sanciones podrían significar el fin de las relaciones de corresponsalía o multas extraordinarias como las impuestas a HSBC en el pasado reciente.
Como se advierte, la propuesta de ley trasladaría los riesgos de LD/FT y Sanciones al Banco Central, estableciendo incentivos incorrectos: más jugadores entrarían al mercado de compraventa de dólares con un Banco Central obligado a comprarles sus excedentes. Esta medida volvería sistémico un problema que no lo es.
Ofrecer lineas contingentes de financiamiento a bancos que tengan dificultades para exportar sus excedentes de dólares es otra medida desafortunada que conducirá al relajamiento de sus programas de PLD/CFT y Sanciones.
Por otra parte, definir una estrategia para bancarizar a los migrantes mexicanos en Estados Unidos y sus familias en México para atender el 1% de las remesas de bolsillo -el 99% de las remesas en México se realizan vía transferencia-, hace quedar bien al gobierno pero no es serio. El Banco del Bienestar está muy lejos de tener un programa de PLD/CFT y Sanciones como el que las circunstancias exigen.
La politica pública propuesta es el fortalecimiento de las relaciones de corresponsalía bancaria entre México y Estados Unidos con base en: Diagnósticos de riesgos de LD/FT compartidos entre reguladores y supervisores de ambos países y los bancos involucrados, y la implementación de una estrategia binacional que atienda estos riesgos.
Por: Orbelin Pérez Flores
El autor es economista con experiencia en ciencia de datos.
Se desempeña actualmente como Director de Análisis de Riesgos de LD/FT y Sanciones en GPL Abogados, S.C.
Se desempeñó como Director Global de Análisis Estratégico y Riesgos de LD/FT y Sanciones para la División Financiera de Grupo Salinas en México y Latinoamérica.
Fue Director de Análisis Financiero en la Unidad de Inteligencia Financiera de México.
Las opiniones reflejadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la posición oficial de SmartSoft S.A.
